Samenvatting ‘Bestuursrecht’ VU Rechtsgeleerdheid
Literatuur: Bestuursrecht in de Sociale Rechtsstaat, deel 1
Week 1 Aard van het bestuursrecht, Europees en nationaal bestuursrecht en de partijen
in het bestuursrecht
Hoofdstuk 1 Bestuursrecht
Bestuursrecht is het recht voor, van en tegen het overheidsbestuur:
- Voor: bestuursrecht geeft een grondslag voor het bestuursoptreden en instrumenteert dit
- Van: uitoefening van de bevoegdheden die de wetgever aan het bestuur toekent, levert zelf
vaak nadere rechtsvorming op, nadere regelgeving en beleidsregels
- Tegen: het biedt de burger waarborgen tegen het bestuursoptreden
Bestuur: trias politica
Het overheidsbestuur kan duiden op de bestuursorganisatie of op de activiteit, de functie van het
besturen. Het gaat in dit geval vooral om besturen als functie.
De bestuurlijke functie wordt in de leer van de trias politica onderscheiden van de wetgevende en de
rechtsprekende functie. In de trias politica-leer is de uitvoerende macht belast met de uitvoering van de
door de volksvertegenwoordiging vastgestelde wetten. Besturen is meer dan alleen de uitvoering van
de wet.
Besturen is niet alleen het nemen van concrete beslissingen waarbij belangen van individuele burgers
rechtstreeks betrokken zijn (bestuur op microniveau), maar betreft ook het door de overheid ‘besturen’
van de samenleving als geheel, door middel of op basis van wet- en regelgeving (bestuur op
macroniveau).
Bestuur = het van overheidswege behartigen van het algemeen belang, waar dit naar constitutionele en
politiek-democratische maatstaven noodzakelijk wordt geacht
Het algemeen belang
Het staat vast dat de overheid uitsluitend het algemeen belang mag behartigen. Dit betekent alleen niet
dat het overheidsbestuur geen oog zou mogen hebben op particuliere belangen, het zal namelijk vaak
particuliere belangen moeten afwegen tegen het algemeen belang en tegen elkaar. Het is ook mogelijk
dat de belangen die bestuursorganen moeten behartigen, tegenover elkaar komen te staan, ook in
rechte (art. 1:2 lid 2 Awb). Wel is het zo dat persoonlijke belangen van bestuurders en
ambtenarengeen invloed op de taakuitoefening door de overheid mogen hebben (art. 2:4 lid 2).
Legitimerende functie
Het bestuursrecht voorziet het bestuursoptreden van een juridische grondslag. Deze grondslag dient
uiteindelijk herleid te kunnen worden tot de Grondwet.
Concreet komt de legitimerende functie van het bestuursrecht tot uiting in het in het leven roepen
van bestuursorganen, het toekennen van bestuursbevoegdheden en het regelen van
besluitvormingsprocedures.
Overheidsorganen moeten zijn ‘gelegitimeerd’ om rechtshandelingen te verrichten en
rechtsbetrekkingen aan te gaan. Die legitimatie wordt dan verleend door de wet. Daarnaast zullen
bestuurshandelingen ook inhoudelijk (materieel) gelegitimeerd moeten zijn = in overeenstemming met
de regels van geschreven en ongeschreven recht.
Instrumentele functie
De instrumentele functie van het bestuursrecht betreft de rol die dit recht speelt ten behoeve van de
vaststelling en uitvoering van het overheidsbeleid. Zij heeft tot gevolg dat het bestuursrecht aan snelle
en ingrijpende veranderingen onderhevig is.
,Samenvatting ‘Bestuursrecht’ VU Rechtsgeleerdheid
Het recht wordt gezien als middel tot het bereiken van bepaalde doeleinden (bijzonder middel). De
te bereiken doelen worden nagestreefd door middel van het formuleren van overheidsbeslissingen met
een normatief karakter: enerzijds dwingendheid en anderszijds voldoen aan eisen van recht en
rechtvaardigheid.
Waarborgfunctie
De waarborgfunctie heeft de meeste aandacht gekregen. Door de bestuursrechtelijke normering van
het bestuursoptreden wordt de rechtspositie van de burger ten opzichte van de overheid gewaarborgd.
De belangrijkste waarborgen voor de burger zijn gelegen in de algemene en bijzondere rechten en
procedures die het bestuursrecht biedt: de regels van de bijzondere wet, aangevuld door de algemene
materiële en formele waarborgen van de Awb en de ongeschreven beginselen van behoorlijk bestuur.
Rechtsbescherming bij de bestuursrechter is noodzakelijk om de werking van deze waarborgen te
garanderen, maar het enkele feit dat zij het bestuurshandelen normeren, maakt ze op zichzelf al van
enorme betekenis.
Door de waarborgfunctie is de burger niet langer een onderdaan die overgeleverd is aan de wil van de
machthebber, maar zijn verplichtingen ten opzichte van de overheid zijn door rechtsregels afgebakend
en zijn rechten gegarandeerd.
De waarborgen komen als zodanig duidelijk naar voren in het algemeen deel, omdat daarin algemene
normen voor het bestuurshandelen worden gecodificeerd (maar ook in bijzondere delen).
Samenhang van en spanning tussen functies
De drie hierboven beschreven functies van het bestuursrecht zijn wel te onderscheiden, maar niet van
elkaar te scheiden. De functies staan tot elkaar in een zekere spanning, hetgeen meebrengt dat steeds
keuzes moeten worden gemaakt waarbij aan alle drie de functies zoveel mogelijk recht moet worden
gedaan.
Voor het bestuursrecht als geheel zijn de functies gelijkwaardig en dienen dus onder ogen te worden
gezien.
Legitimerende functie komt vooral tot uiting doordat het bestuursorganen in het leven roept, daar
bevoegdheden aan toekent en normen stelt voor de uitoefening van deze bevoegdheden.
Bestuursrecht kan in zijn waarborgfunctie ook een bijdrage leveren aan de legitimatie van het
openbaar bestuur en die van bestuursbesluiten. Door adviesprocedures, inspraak, bezwaar- en
beroepsprocedures zullen bestuursbesluiten aan legitimatie ten opzichte van de burger winnen.
Bestuursrecht ziet op bestuur in al zijn facetten
De klassieke benadering van het bestuursrecht richtte zich vooral op de uitoefening van openbaar
gezag als eenzijdige vaststelling van de rechtspositie van de burger. Het is echter van belang in te zien
dat ter uitvoering van eenzijdige bestuursbesluiten vaak feitelijke werkzaamheden door de overheid
worden verricht: bouwwerken, aanleg van wegen en waterwegen etc. Dus geen uitoefening van
openbaar gezag, maar bestuursrechtelijk uiterst relevant en voor de burger vaak zeer ingrijpend.
Betekenis voor de verhouding overheid-samenleving
De beginselen van de democratische rechtsstaat normeren het handelen van de overheid. De burger
kan zich er juist tegen de overheid op beroepen. Er loopt dus in democratischrechtsstatelijk perspectief
een scherpe scheiding tussen enerzijds overheid en anderzijds burgers/particuliere instellingen.
Tussen de overheid en burger bevinden zich tal van privaatrechtelijke organisaties die een rol spelen
bij het behartigen van publieke belangen (onderwijsinstellingen, ziekenhuizen etc). Omdat zij niet tot
de overheid behoren (= niet met openbaar gezag bekleed) maar wel een belangrijke rol spelen bij de
behartiging van een publiek belang en om die reden veelal door de overheid gefinancierd en
gereguleerd worden, worden zij vaak aangeduid als semipublieke instellingen.
,Samenvatting ‘Bestuursrecht’ VU Rechtsgeleerdheid
Let op: publiekrechtelijke normering is daarop dus niet (automatisch van toepassing)
Hoofdstuk 2 Structuur en opbouw
Onderscheidingen van structuren in het bestuursrecht:
- Het materiële en formele bestuursrecht
- Het algemeen deel en het bijzonder deel van het bestuursrecht
- Het Nederlandse en het Europees bestuursrecht
Materiële bestuursrecht = concrete rechten en verplichtingen van burgers en de daarmee
corresponderende bevoegdheden en verplichtingen van bestuursorganen
Formele bestuursrecht = bestuursprocesrecht + procedurerecht voor de voorbereiding en vaststelling
van besluiten
Het bestuursrecht is zoals hierboven geschreven opgebouwd uit een algemeen deel en een bijzonder
deel. Het bijzonder deel bevat het materiële bestuursrecht in de zin van rechten plichten voor de
burgers en bevoegdheden en verplichtingen van bestuursorganen, alsmede daarop toegesneden
procedureregels. Het algemeen deel vormt hiervan deels een abstractie en generalisatie en bestuur voor
een ander deel uit autonoom ontwikkelde onderwerpen.
Het bijzonder deel
Er kunnen verschillende benaderingen worden onderscheiden:
- Systeem en begrippen van het algemeen deel
- Het maatschappelijk onderwerp dat het betreft, waarbij onderscheid kan worden gemaakt
tussen een sectorale en functionele benadering
- De wijze waarop het bestuursrecht, bezien vanuit zijn instrumentele karakter, is opgebouwd,
de instrumentele benadering
Sectorale benadering = deze benadering deelt het bijzonder deel in naar terreinen van
overheidsbeleid
Functionele benadering = deze benadering deelt het bijzonder deel ook in naar maatschappelijk
onderwerp, maar sluit daarbij niet aan bij de wijze waarop de overheid haar beleidsterreinen en
organisatie heeft ingericht, maar bij de maatschappelijke activiteit waarop het betrokken bijzonder
rechtsgebied betrekking heeft.
Instrumentele benadering
Er dient te worden uitgegaan van de instrumentele functie. Bij analyse van het bestuursrecht moet het
instrumentele karakter worden verbonden met de beginselen van de democratische rechtsstaat.
Typerend voor het bestuursrecht is de gelede normstelling, waarin het instrumentele karakter op een
bijzondere manier wordt verbonden met de beginselen van de democratische rechtsstaat.
Gelede normstelling houdt in dat de justitiabele zijn rechtspositie niet uit de wet kan kennen, maar
dat die wet voorziet in nadere beslissingen van bestuursorganen. De wetgever moet zich
noodzakelijkerwijs beperken tot algemene normen, die door lagere wetgevers en bestuursorganen
moeten worden ingevuld en geconcretiseerd.
= ook decentralisatiegedachte
Nederlands en Europees bestuursrecht
Europees bestuursrecht
Bij het begrip ‘Europees bestuursrecht’ denken wij tegenwoordig vooral aan het bestuursrecht dat
verband houdt met de Europese Unie. Het Unierecht genereert eigen standaardwerken.
Het ‘Europees bestuursrecht’ omvat primair het bestuursrecht dat geldt tussen de instellingen van de
unie en de lidstaten en de Europese burgers. Ten tweede gaat het om rechtsnormen die afkomstig zijn
uit het Unierecht en die het nationale bestuursrecht inkleuren, modificeren of zelfs ter zijde stellen.
, Samenvatting ‘Bestuursrecht’ VU Rechtsgeleerdheid
Let op: het begrip betekent niet dat er een scheiding is tussen nationaal bestuursrecht en het
bestuursrecht van de Unie. Op talrijke punten is er sprake van een versmelting van rechtsnormen.
= geheel van gemeenschappelijke kenmerken en beginselen van het nationale bestuursrecht van de
Europese landen
EVRM-recht en bestuursrecht
Het gaat bij het EVRM vooral om de bescherming van fundamentele rechten tegen bestuurshandelen
(en soms nalaten). De invloed van het EVRM is groot. Dit geldt zowel voor het algemeen deel van het
bestuursrecht als voor de bijzondere delen.
De EU-rechtsorde en het nationaal bestuursrecht; intensieve vervlechting
Ook het Unierecht is van grote invloed op het nationale bestuursrecht. Bepaalde deelgebieden van het
bestuursrecht zijn vergaand ‘gecommunautariseerd’. Andere delen van het bestuursrecht worden sterk
beïnvloed.
Het instrument van de richtlijn heeft in het bestuursrecht een grote vlucht genomen. Richtlijnen richten
zich tot de lidstaten en moeten worden omgezet in nationaal recht. Ze zijn verbindend ten aanzien van
het te bereiken resultaat en hebben tot doel regelgeving in lidstaten te harmoniseren.
Het Europees recht raakt niet alleen de bijzondere delen van het bestuursrecht. Geleidelijk heeft het
Unierecht ook stevig grip ontwikkeld op het algemeen bestuursrecht van de lidstaten, waaronder het
nationale bestuursprocesrecht.
Unierecht en algemeen deel van het bestuursrecht: constitutionalisering
Het algemeen deel wordt onder meer beïnvloed via algemene rechtsbeginselen en via algemene
(procedure)regels in zgn. sectorale Unieregelgeving. Discussie gaat over of er een Europese Algemene
Wet Bestuursrecht zou moeten komen. Hier wordt veel over gepubliceerd. Te wijzen valt op de
bekende Model Rules on EU Administrative Law, tot stand gebracht door een groep Europese
wetenschappers met steun van het Europees Parlement en de Europese Ombudsman.
Bestuursrechtelijke verhoudingen: legaliteitsfricties: rechtszekerheid
Bij de toepassing van het Unierecht opereren de nationale bestuursorganen in een geïntegreerde
rechtsorde. Naast nationaal bestuursorgaan zijn zij strikt genomen tevens orgaan van de Europese
Unie.
Daarom moeten nationale bestuursorganen ook het vereiste van ‘loyale samenwerking’ in acht
nemen. Dit kan lastig zijn. De instrumentele en waarborgfunctie van het recht ontmoeten elkaar in het
Europees bestuursrecht regelmatig op indringende wijze. Dit doet zich bijvoorbeeld voor wanneer een
bestuursorgaan vaststelt dat de nationale wet niet of niet tijdig is aangepast aan een Europese richtlijn.
Moeten zij dan uitvoering geven aan de nationale wet of aan de Europese wet. Tot de toepassing van
relevant Europees recht zijn zij, binnen de geldende randvoorwaarden, in ieder geval gehouden. Zo
nodig moeten zij zelfs voorrang geven aan het Unierecht.
EU laat lidstaten de vrijheid zelf hun bestuurlijke organisatie, bestuurlijke procedures,
rechtsbescherming en procesrecht overeenkomstig hun eigen wensen in te richten.
Twee randvoorwaarden waar het nationale recht aan moet voldoen:
1. De nationale bepaling die wordt gehanteerd ter effectuering van het Europese recht mag niet
ongunstiger zijn dan de bepaling die van toepassing is op soortgelijke nationale verordeningen
(= gelijkwaardigheids- of non-discriminatiebeginsel)
2. De nationale bepaling mag de uitoefening van het Unierecht niet onmogelijk of uiterst
moeilijk maken (= doeltreffendheidsbeginsel)
Doorwerkingsinstrumenten
