INLEIDING IN DE BESTUURSKUNDE
College 1 Introductie: de wereld van openbaar bestuur en bestuurskunde
Het openbaar bestuur (overheid of staat) is erg belangrijk omdat het van invloed is op
de gezondheid, het gevoel van veiligheid, welvaart, opvoeding en ontspanning van de
bevolking. Een eurocrisis zorgt bijvoorbeeld al voor grote nadelige gevolgen.
Wat is het openbaar bestuur?
Openbaar bestuur geheel van organisaties en activiteiten die primair gericht zijn op de
besturing van de maatschappij.
- Het bevat ook organisaties die niet tot de overheid behoren maar wel een publieke
taak vervullen of een sturing geven aan de maatschappij.
o Bijvoorbeeld ziekenhuizen of de ANWB.
Om het openbaar bestuur te leren kennen moet er rekening gehouden worden met een
aantal problemen: de variëteit aan organisaties, de verscheidenheid van activiteiten, de
verschillende niveaus van bestuur en de vage grenzen tussen ‘politiek’, ‘bestuur’ en
‘samenleving’,
Er zijn drie soorten van sturing in de maatschappij:
- De staat: dient het algemeen belang. Deze overheidsorganisaties bestaan uit een
politieke leiding en ambtenaren.
o Politiek: volksvertegenwoordigers en gezagsdragers met politieke
verantwoordelijkheid.
Bijvoorbeeld Europees parlement, Staten-Generaal, Provinciale
Staten, gemeenteraden, Europese Raad, regering, colleges van
B&W.
o Amtelijke staat: de aan politieke gezagsdragers ondergeschikte
organisaties en functionarissen.
Bijvoorbeeld Minister van Financiën, het Cluster Mobiliteit en Infra
van de Provincie Noord-Brabant, Dienst Stedelijke Ontwikkeling van
de Gemeente Den Haag.
o Overheid: politieke instituties plus het ambtelijk apparaat.
o Zelfstandige bestuursorganen (ZBO’s): niet rechtstreeks aan politieke
gezagsdragers ondergeschikte publieke organisaties en functionarissen.
Bijvoorbeeld Havenbedrijf Rotterdam, Autoriteit Consument en
Markt, CBS, Onderzoeksraad voor Veiligheid.
o Publieke sector: alle organisaties met een publiekrechtelijke grondslag.
Bijvoorbeeld de overheid plus zelfstandige publieke organisaties.
- Het middenveld: richt zich op doelstellingen die niet op winst gericht zijn.
o Private organisaties met een publieke taak: vervult maatschappelijke
functies.
Bijvoorbeeld ziekenhuizen of schoolbesturen, zoals APK-garages,
EUR, EMC, woningcorporaties, notarissen.
o Private organisaties zonder een winstoogmerk: organisaties die een
bepaald belang behartigen of een doel nastreven, voeren geen publieke
taak uit, hebben geen winstoogmerk.
Bijvoorbeeld vakbonden of milieuorganisaties, zoals FNV,
Greenpeace, ANWB, Ajax.
- De markt: levert producten en diensten op commerciële grond.
o Private sector: alle organisaties met een privaatrechtelijke grondslag.
o Bedrijfsleven: particuliere organisaties met winstoogmerk.
Bijvoorbeeld Shell, Google, Phillips, Coca-Cola.
De grenzen tussen deze drie soorten van sturing kunnen vaag zijn en soms worden
organisaties of activiteiten naar een ander veld doorgeschoven.
1
, - Privatisering/liberalisering/vermarkting: van de staat naar de markt.
o Bijvoorbeeld: bij energiebedrijven kunnen burgers nu zelf kiezen welke ze
willen in plaats van dat het door de staat geregeld wordt.
- Nationalisering/verstatelijking: van de markt naar de staat.
o Bijvoorbeeld: de inlijving van de ABN-AMRO tijdens de bankencrisis.
Of iets wel of niet publiekelijk is, zou lastig in te delen zijn.
- Bozeman zag mate van publiekelijk als een continuüm: alle organisaties
zouden in een zekere mate een publiek karakter hebben omdat ze zich allemaal
moeten houden aan de regels en wetten van de overheid.
- De dimensionele aanpak maakt een onderscheid tussen drie verschillende
dimensies:
o Eigenaarschap: hierbij gaat het om publiekrechtelijk of privaatrechtelijk,
dus van wie de organisatie is.
Dit kan veranderen, zoals bij Holland Casino.
o Bekostiging: dit gaat erom wie de organisatie bekostigd.
Soms is dit niet zo duidelijk, bijvoorbeeld bij een universiteit: dit is
namelijk voor een deel publiekelijk maar ook privaat.
o Controle: de mate van publieke controle.
Soms is dit bij private organisaties heel groot (bijvoorbeeld bij
Unilever of Philips) en bij publieke organisaties kleiner (bijvoorbeeld
bij Staatsbosbeheer of Luchtverkeersleiding Nederland).
Openbaar bestuur op verschillende niveaus
Er wordt gesproken van multi-level governance omdat het openbaar bestuur verdeeld
kan worden in een verticale en horizontale dimensie.
- Verticale dimensie: geeft aan dat het openbaar bestuur op verschillende
niveaus is georganiseerd, denk aan de wijk, gemeente, provincie etc.
o Dit is ook wel het huis van Thorbecke met opbouw.
De benaming van het model met drie hoofdlagen die gebaseerd zijn
op de grondwet: gemeenten, provincies en het rijk.
Inmiddels is de Europese Unie een toegevoegde verdieping.
Het kan lastig zijn om te bepalen welke bestuursactiviteit op welk
niveau moet plaatsvinden en hoe deze niveaus met elkaar in
verbinding staan.
- Horizontale dimensie: geeft aan dat de overheid niet alleen maar uit de
overheid zelf bestaat, maar ook uit tal van maatschappelijke organisaties. De
overheid doet het dus niet alleen.
Openbaar bestuur als ‘good governance’
Het kan lastig zijn om vast te stellen of het openbaar bestuur succesvol is of niet. De VS
hanteert een model van good governance, waarmee de kwaliteiten van lidstaten
beoordeeld worden op basis van acht criteria. Dit biedt een spanningsveld van normen en
verwachtingen waaraan bestuurders moeten voldoen, het is dus een soort
evenwichtskunst.
De bestuurlijk kwaliteiten kunnen getypeerd worden op basis van vier dimensies, deze
komen grotendeels overeen met de criteria in de VS:
- Democratie/responsief bestuur: alle bestuurders regeren in naam van het volk
en het volk heeft iets te zeggen en mag een stem uitbrengen
(volkssoevereiniteit).
o Nadeel: er kan niet gestemd worden op een regering of regeringsleider,
alleen op een partij. Ook zijn de verkiezingen op nationaal niveau maar
eens in de drie à vier jaar en is er geen bindend referendum.
- Rechtmatigheid/behoorlijk bestuur: het openbaar bestuur bezit veel macht
met een paar belangrijke monopolies. Deze macht dient ingeperkt en
2
, gecontroleerd te worden. Hier komen steeds meer regels voor wat ook wel
juridisering wordt genoemd.
o De invloed van rechtsregels en rechtelijke instanties op het openbaar
bestuur zijn bijvoorbeeld steeds groter geworden. Ook de juridische eisen
die aan het optreden van het openbaar bestuur worden gesteld zijn steeds
hoger en rechters zijn minder terughoudend om de overheid aan te
pakken.
o Nadeel: de juridisering zou als nadeel gezien kunnen worden, alles moet
via regels en kan aangekaart worden waardoor de overheid gedwongen
wordt tot risicomijdend en formalistisch gedrag.
- Doeltreffendheid en doelmatigheid/presterend bestuur: het openbaar
bestuur houdt zich ook bezig met problemen vanuit de samenleving. Bestuurlijke
instanties bedenken hoe ze dit gaan aanpakken en maken dit bekend.
o In hoeverre deze vooraf geformuleerde doelstellingen ook daadwerkelijk
worden uitgevoerd, laat het succes van het openbaar bestuur goed zien.
o Met doelmatigheid wordt bedoeld dat de doelen behaald moeten worden
met zo min mogelijk middelen. Dit is vooral het laatste decennia erg
belangrijk geworden.
Het aantal problemen in de samenleving is altijd groter dan de
totale hoeveelheid middelen die beschikbaar is om ze op te lossen.
- Integriteit/onkreukbaar bestuur: er wordt verwacht dat politici, bestuurders en
ambtenaren geen gebruik maken van hun machtspositie en niet afwijken van
beroepsnormen of omkoopbaar zijn.
o In Nederland komt corruptie gelukkig nauwelijks voor.
Er zouden verschillende spanningsvelden bestaan tussen de vier genoemde vereisten:
- Doelmatigheid – rechtmatigheid: de trage besluitvorming zou opgelost kunnen
worden om snel en ongezien beslissingen te maken, maar hierdoor wordt de
rechtmatigheid aangetast omdat het dan niet gecontroleerd kan worden.
o Bijvoorbeeld: de meest effectieve oplossing voor trage besluitvorming over
grote projecten zou zijn om alle bezwaargeschriften ongegrond te
verklaren, echter is dit in tegenstrijd met beginselen van behoorlijk
bestuur.
- Democratie – rechtmatigheid: wanneer het volk iets vindt en wilt hoeft dit nog
niet volgens de wet te zijn. Wanneer hier dan naar geluisterd wordt, is er wel
sprake van een goede democratie maar niet van rechtmatigheid.
o Bijvoorbeeld: wanneer het volk bijvoorbeeld wil dat misdadigers
vrijgesproken worden in ruil voor medewerking aan opsporing, echter botst
dit met beginselen van strafrecht.
- Democratie – doelmatigheid: wanneer een bepaalde groep mensen iets wil is
dit soms niet voordelig voor iedereen, hier moet ook rekening mee gehouden
worden.
o Bijvoorbeeld: de privatisering van het openbaar vervoer, echter worden
dunbevolkte gebieden dan achtergesteld.
- Integriteit – democratie:
o Bijvoorbeeld: wanneer een groep mensen besluiten dat ze willen dat een
politieagent iets doet in ruil voor geld en hij hierdoor corrupt handelt.
De kwaliteit en legitimiteit van het openbaar bestuur zijn afhankelijk van de mate waarin
politici, bestuurders en ambtenaren erin slagen in deze spanningsvelden overeind te
blijven.
Een veranderd openbaar bestuur
De huidige verschijningsvorm van het openbaar bestuur is het product van een
langdurige historische ontwikkeling. Het boek verdeelt dit in drie fases:
- Regenten, nachtwakers en verzorgers (1648 – 1930): minimale staat die
vooral zorgde voor orde en veiligheid/verdediging.
3
