BESTUURSRECHT 1: SYSTEEM, BEVOEGDHEID,
BEVOEGDHEIDSUITOEFENING, HANDHAVING
Hoofdstuk 1: Inleiding
1.4 De Awb
De Awb is gelaagd opgebouwd van algemeen naar bijzonder.
1.4.1 Doelstellingen en plaats van de Awb
De Awb is niet van hogere orde dan andere formele wetten. Dat impliceert dat de formele
wetgever, wanneer hij in een later stadium in een bijzondere wet een bepaling opneemt die
afwijkt van de algemene regel die in de Awb is opgenomen, daartoe grondwettelijk zonder
meer bevoegd is. De regering is zich van dit probleem bewust geweest. In de memorie van
toelichting onderscheidt zij vier soorten regels in de Awb, die dwingen tot een verschillende
benadering bij de beantwoording van de vraag of van een ‘algemene regel van
bestuursrecht’ bij een bijzonder wettelijk voorschrift mag worden afgeweken.
a. Er zijn regels die zonder uitzondering voor het gehele bestuursrecht behoren te
gelden (dwingend recht; dwingende bepalingen)
b. Daarnaast zijn er regels die beschouwd kunnen worden als de voor normale gevallen
meest geschikte regels (regelend recht, semi-dwingend recht; ‘gangbare’
bepalingen)
c. Sommige regels gelden als ‘restbepaling’ voor het geval de bijzondere regelgever
heeft nagelaten een regeling te treffen (aanvullend recht; ‘vangnetbepalingen’
d. Een enkele regeling is alleen van toepassing als daartoe uitdrukkelijk wordt besloten;
het betreft dan dus een facultatieve standaardregeling (facultatief recht; facultatieve
bepalingen)
Hoewel de wetgevende macht en de rechterlijke macht overheidsorganen zijn die met een
publieke taak zijn belast, wordt het handelen van die organen niet beheerst door het in de
Awb neergelegde bestuursrecht, zo volgt uit art. 1:1 lid 2 Awb. Op deze uitzondering wordt
in het derde lid weer een uitzondering gemaakt als het gaat om besluiten en handelingen
ten aanzien van ambtenaren die voor die organen werkzaam zijn.
1.4.2 Awb en privaatrecht
Met betrekking tot de toepasselijkheid van algemene regels van bestuursrecht in
verhoudingen tussen bestuur en burgers die in principe door regels van privaatrecht worden
beheerst, gaat de Awb-wetgever uit van de gedachte van ‘doorwerking’ van die regels waar
die zich daartoe lenen. Als voor een bepaalde verhouding tussen bestuur en burger geen
bestuursrechtelijk, maar een privaatrechtelijk voorschrift geldt, dan kunnen de toepasselijke
privaatrechtelijke regels onder invloed van bestuursrechtelijke regels en beginselen een
bijzondere inhoud krijgen. Het geldende privaatrecht wordt dan niet door de
bestuursrechtelijke regel vervangen of opzijgezet, maar erdoor ‘ingekleurd’: de doorwerking
van bestuursrecht leidt tot een specifieke inhoud van de toepasselijke privaatrechtelijke
,regel. In art. 3:1 lid 2 Awb (een schakelbepaling) is de grondslag voor ‘inkleuring’ van
privaatrecht door een aantal van de in hoofdstuk 3 Awb gecodificeerde normen van
behoorlijk bestuur neergelegd. Blijkens die bepaling zijn afd. 2 tot en met 4 van hoofdstuk 3
Awb op andere handelingen dan publiekrechtelijke rechtshandelingen ‘van overeenkomstige
toepassing, voor zover de aard van de handelingen zich daartegen niet verzet’. Die
‘geclausuleerde overeenkomstige doorwerking’ geldt dus niet alleen voor privaatrechtelijke
rechtshandelingen van overheidslichamen, maar ook voor de feitelijke handelingen van
overheidsfunctionarissen (die aan bestuursorganen worden toegerekend).
1.4.3 Awb en ongeschreven recht
In de Awb is een belangrijk deel van de ongeschreven normen gecodificeerd. Uitdrukkelijk is
uitgesproken dat, hoewel er ten gevolge van de codificatie van algemene regels van
bestuursrecht ‘een verschuiving zal plaatsvinden van het ongeschreven naar het geschreven
recht’, er behoefte blijft bestaan ‘aan rechtsvorming door de rechter’. De rechter zal zich
dan, aldus de regering, ‘evenals nu kunnen beroepen op een ongeschreven beginsel van
behoorlijk bestuur of een ander rechtsbeginsel’.
Hoofdstuk 2: Personen in het bestuursrecht
2.1 Inleiding
2.2 Het rechtssubject in het bestuursrecht
2.2.1 Verschillende rechtssubjecten
Als bestuursrechtelijke rechtssubjecten kunnen verschillende personen optreden.
a. Een natuurlijke persoon verzoekt een bestuursorgaan een besluit te nemen, op
welke aanvraag door dat bestuursorgaan moet worden beslist
b. Een rechtspersoon vraagt een vergunning aan. Deze rechtspersoon is doorgaans een
niet tot de overheid behorende rechtspersoon, maar hij kan ook een wel tot de
overheid behorende rechtspersoon zijn.
c. Een natuurlijke persoon of een rechtspersoon is een normadressaat van een
ambtshalve door een bestuursorgaan genomen besluit.
d. Een natuurlijke persoon of een rechtspersoon krijgt te maken met een niet tot hem
gericht besluit van een bestuursorgaan, waartegen hij bezwaar heeft
e. Een privaatrechtelijke entiteit zonder rechtspersoonlijkheid maakt gebruik van een
bestuursrechtelijke bevoegdheid
f. Een bestuursorgaan krijgt te maken met een niet tot hem gericht besluit van een
ander bestuursorgaan, waartegen het bezwaar heeft.
2.2.2 Personen aan de zijde van de ‘burger’
Personen die als drager van bestuursrechtelijke bevoegdheden, rechten en plichten
optreden:
1. Natuurlijke personen (A&D)
2. Rechtspersonen ingesteld krachtens publiekrecht (B&D)
, 3. Rechtspersonen opgericht krachtens privaatrecht (B,C&D)
4. Andere privaatrechtelijke entiteiten (E)
5. Andere publiekrechtelijke entiteiten (F)
2.2.2.1 De natuurlijke persoon
Alle natuurlijke personen die civielrechtelijk handelingsbekwaam zijn, kunnen tevens als
rechtssubject in het bestuursrecht fungeren.
2.4 De belanghebbende
2.4.1 Inleiding
In het algemeen geldt dat de aard van het besluit een belangrijke invloed heeft op de
omvang van de kring van personen die het recht hebben hun stem te laten horen: hoe meer
belangen bij een besluit zijn betrokken, hoe groter de kring van belanghebbenden is.
De Awb bepaalt in art. 8:1 dat een belanghebbende tegen een besluit beroep kan instellen
bij de bestuursrechter. Bij de invoering van de Awb in 1994 is er voor gekozen dit begrip
belanghebbende ook te hanteren ter afbakening van degenen aan wie allerlei andere
rechten en bevoegdheden toekomen, en dan met name in de procedure ter voorbereiding
van een besluit. Zo is een verzoek aan een bestuursorgaan om een besluit te nemen alleen
dan een ‘aanvraag’ als het afkomstig is van een belanghebbende (art. 1:3 lid 3 Awb). Verder
moet de belanghebbende worden gehoord als aannemelijk is dat hij bedenkingen zal hebben
tegen een voorgenomen beschikking (art. 4:7 en 4:8 Awb). Zijn belangen mogen niet
onevenredig worden getroffen door een besluit (art. 3:4 lid 2 Awb). Ook in de uniforme
voorbereidingsprocedure van afd. 3.4 Awb worden in beginsel alleen aan belanghebbenden
rechten en bevoegdheden tijdens de besluitvormingsprocedure toegekend.
De definitie van de belanghebbende is te vinden in art. 1:2 lid 1 Awb. De volgende drie
elementen zijn in deze definitie te onderscheiden:
- Ten eerste moet er een belang zijn. Dit element maakt de definitie in zoverre ruim
dat daarin tot uitdrukking komt dat het niet gaat om de vraag of iemands
rechtspositie door een besluit verandert, maar of hij van een besluit een feitelijk
effect ondervindt.
- Ten tweede moet het belang aan iemand toekomen. De definitie heeft het over
‘degene’. Dat maakt de soorten ‘entiteiten’ die in het bestuursrecht belangen kunnen
hebben, erg ruim.
- Ten derde moet het belang rechtstreeks betrokken zijn bij een besluit. Door het
besluit moet er, met andere woorden, ook een verandering in iemands
belangenpositie komen.
2.4.2 De ‘normadressaat’ van een ‘persoonsgerichte’ beschikking
Diegene wiens rechtspositie door zo’n individueel besluit (beschikking) wordt bepaald, is
uiteraard belanghebbende. Meestal zal de normadressaat dezelfde zijn als de geadresseerde
van de brief waarin de beschikking is verwoord. Soms is dat echter niet zo.
, Bij de persoonsgerichte beschikkingen kunnen er, afhankelijk van de aard van de beschikking
ook nog andere belanghebbenden zijn. Heel vaak – meestal bij financiële beschikkingen – zal
alleen de normadressaat belanghebbende zijn, omdat verder niemand een belang heeft dat
rechtstreeks bij het besluit is betrokken. Zijn die andere belanghebbenden dan de
normadressaat er wel, dan worden zij doorgaans derde-belanghebbenden genoemd.
2.4.3 Opkomen voor eigen belangen: art. 1:2 lid 1 Awb
Een natuurlijke persoon, rechtspersoon of andere entiteit die geen normadressaat is van een
door een besluit gegeven norm, heeft slechts een rechtstreeks bij het besluit betrokken
belang als voldaan is aan alle volgende criteria:
2.4.3.1 Eigen belang
Iemand kan alleen voor zijn eigen belangen opkomen en niet, ook niet met de beste
bedoelingen, voor de belangen van een ander. Wil je voor een ander opkomen, dan moet je,
als het bestuursorgaan daar om vraagt, een duidelijke machtiging van die ander kunnen
overleggen (art. 2:1 lid 1 Awb).
2.4.3.2 Persoonlijk belang
Iemand is alleen belanghebbende bij een besluit als zijn positie zich voldoende onderscheidt
van de positie waarin een grote groep mensen zich bevindt. Zijn eigen belang moet
bijzonder, individueel en persoonlijk zijn.
Met name bij besluit die leiden tot activiteiten die effecten hebben op de fysieke
leefomgeving doet zich vaak de vraag voor of iemand die zich als zodanig aandient, wel echt
belanghebbende is. Uitgangspunt is dat iemand die rechtstreeks feitelijke gevolgen
ondervindt van een activiteit of handeling die het besluit toestaat, in beginsel
belanghebbende is bij dat besluit. Dit is anders als ‘gevolgen van enige betekenis’ ontbreken.
Bij omgevingsvergunningen bouwen is de bewoner of eigenaar van het naastgelegen perceel
in ieder geval belanghebbende. Vervolgens is de mate van afstand of nabijheid bepalend
voor de afbakening, waarbij de vraag of iemand vanuit zijn eigen woning zicht heeft op het
betreffende perceel, een ondersteunend criterium is (het nabijheidscriterium en het
zichtcriterium). Bij een grote ruimtelijke uitstraling van het bouwwerk waarop de vergunning
betrekking heeft, kan de kring van degenen die als omwonende belanghebbend zijn, ruimer
worden getrokken.
Ook bij concurrenten die zich melden als belanghebbende, speelt de vraag of sprake is van
een persoonlijk belang. Als de door het besluit mogelijk geworden bedrijfsvestiging een
feitelijk effect kan hebben op de concurrentieverhoudingen, zijn de concurrenten
belanghebbenden bij het besluit. Dan moet worden bezien of het besluit de
concurrentieverhoudingen beïnvloedt, en of degene die in verband met zijn
concurrentiepositie als belanghebbende wenst te beschouwen, inderdaad een concurrent is.
voorwaarde is dat de ondernemer in hetzelfde marktsegment werkzaam is en binnen
hetzelfde verzorgingsgebied.
