Deel 2: rechtsbescherming tegen de overheid
H1 plaatsbepaling rechtsbescherming
1.1 inleiding
over de wijze waarop de overheid haar taken en bevoegdheden uitoefent, kunnen geschillen
ontstaan. Wie een geschil met de overheid heeft, kan naar de rechter stappen.
1.2 bestuursrechtelijke geschillen
de relatie tussen overheid en burger is wederkerig, over en weer is sprake van rechten en plichten.
De bestuursrechter oordeelt over de geschillen over besluiten, de civiele rechter over de geschillen
over andere overheidshandelen.
1.3 procedure ter beslechting van bestuursrechtelijke geschillen
de belangrijkste procedure ter beslechting van bestuursrechtelijke geschillen is die van bezwaar en
beroep tegen besluiten van BO, zoals geregeld in de hoofdstukken 6, 7 en 8 Awb. de bestuursrechter
is de rechter die bevoegd is te oordelen over beroep tegen besluiten van BO art. 8:1 Awb. beroep bij
de rechter in de regel pas mogelijk nadat een bezwaarprocedure is doorlopen bij het BO dat het
bestreden besluit heeft genomen. Voor geschillen die gaan over overheidshandelen dat niet in een
besluit is neergelegd, moet je je tot de civiele rechter wenden. Tegen beschikkingen en
concretiserende besluiten van algemene strekking kan bij de bestuursrechter worden opgekomen,
tegen algemeen verbindende voorschriften en beleidsregels niet art. 8:3 lid 1 a Awb.
het begrip besluit wordt dan wel vaak breed genomen. Zo kan een belanghebbende procedure
benutten om de bestuursrechter te verzoeken een BO te veroordelen tot vergoeding van schade als
gevolg van een onrechtmatige daad. Dit komt door de verzoekschriftprocedure. Hierdoor zijn
procedures niet meer altijd gericht op vernietiging van een besluit, maar ook aan de rechter te
vragen een bepaalde handeling te laten verrichten/voorlopige voorziening te treffen bv afdeling
8.2.4a Awb.
voor civiele en strafprocedures geldt dat de rechterlijke macht (elf rechtbanken, vier gerechtshoven
en de Hoge Raad) geschillen in beroep, hoger beroep en cassatie behandelt. Voor bestuursrechtelijke
procedures geldt als hoofdregel dat tegen een besluit beroep openstaat bij een van de elf
rechtbanken. Hoger beroep dient, al naargelang de aard van het besluit waar het geschil over gaat, te
worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, de Centrale Raad van
Beroep, het College van beroep voor het bedrijfsleven of bij belastingzaken bij een van de vier
gerechtshoven. Bij de bestuursrechter in eerste en enige aanleg kom je meteen bij en van deze vier
en ga je niet eerst naar de rechtbank.
Het feit dat er vier hoogste bestuursrechters zijn, bergt het gevaar in zich dat die allemaal hun eigen
lijn trekken bij de uitleg van algemene bestuursrechtelijke begrippen. Om dat te voorkomen, bestaan
er formele en informele rechtseenheidsvoorzieningen. De belangrijkste informele
rechtseenheidsvoorziening is de Commissie rechtseenheid bestuursrecht. Doel is om jurisprudentie
van de verschillende colleges op elkaar af te stemmen. Er zijn ook twee rechtseenheidsvoorzieningen
opgenomen in de Awb. allereerst is dat de grote kamer art. 8:10a lid 4 Awb. en je hebt de conclusie
art. 8:12a Awb. de conclusie wordt op verzoek van een van de colleges genomen.
,Eenieder heeft het recht om over de wijze waarop een BO zich in een bepaalde aangelegenheid
jegens hem of een ander heeft gedragen een klacht in te dienen bij dat BO art. 9:1 Awb. hij doet dit
omdat hij geen bezwaar of beroep kan maken omdat het geen besluit is, maar toch iets wil doen. De
ombudsman kan hierin geen bindende uitspraak doen. Een klachtenprocedure is laagdrempelig en
daarom wordt daar eerder voor gekozen dan naar de civiele rechter gaan.
Kan ook zijn dat mensen op andere wijzen een oplossing willen vinden, soms zoeken ze dan hulp van
een derden. In dat geval is sprake van een bemiddelaar of mediator, dat wil zeggen, een
onafhankelijke derde die partijen helpt bij het vinden van een oplossing voor hun geschil. De termijn
voor bezwaar en beroep is kort art. 6:7 Awb, daarom kan als partijen er in de tussentijd samen
uitkomen, met instemming van BO of rechter dat kan leiden tot intrekking bezwaar of beroep. In
bezwaar wordt gesproken over de informele aanpak, in beroep over de nieuwe zaaksbehandeling.
Een aandachtspunt is dat bij de onderhandelingen tussen BO en burger erop gelet moet worden dat
er niet een horizontale werking tot stand komt.
1.5 functies van rechtsbescherming
bij de invoering van de Awb is een keuze gemaakt voor individuele rechtsbescherming als primair
doel van het bestuursprocesrecht. De rechtsbescherming van de burger is geregeld in H6, H7 en H8
en titel 10.2 Awb. het bestuursprocesrecht heeft ook nog karakteristieken van handhaving van het
objectieve recht. Dat een principiële keuze op nationaal niveau niet consequent wordt doorgevoerd,
heeft mede te maken met de zogenoemde europeanisering van het bestuursrecht. We moeten ook
ons aan Europeesrechtelijke voorschriften houden. Is sprake van procedurele autonomie, dit houdt in
dat Europa zich in beginsel niet bemoeit met de wijze waarop het Europees recht in het Nederlandse
rechtsorde wordt toegepast. De vrijheid van lidstaten wordt toch beperkt want ze moeten zich wel
aan de beginselen van art. 6 en 13 EVRM houden.
Er is dus een verschuiving geweest van handhaving van het objectieve publiekrecht naar individuele
rechtsbescherming. De laatste jaren is ook een beweging waarneembaar van rechtsbescherming naar
geschilbeslechting. Dit is meer gericht naar beëindiging van een conflict art. 8:41a Awb. naast de
hoofdfunctie van de individuele rechtsbescherming zijn er enige nevenfuncties. Zo kan een adequaat
rechtsbeschermingsstelsel ten goede komen aan de legitimiteit van de overheid. Andere
nevenfunctie is het ten goede komen van de kwaliteit van het bestuur. Ook hebben ze bevorderen
van de rechtsontwikkeling en de rechtseenheid tot taak.
1.6 beginselen van rechtsbescherming
art. 6 EVRM geeft hoofdbeginsel weer: eenieder heeft recht op een eerlijke en openbare behandeling
van zijn zaak, binnen een redelijke termijn, door een onafhankelijke en onpartijdige gerecht dat bij de
wet is ingesteld en dat in het openbaar uitspraak doet idem art.47 EU Grondrechtenhandvest. Art. 6
EVRM is ook van toepassing op het bestuursrecht, want ook hier gaat het om burgerlijke rechten en
verplichtingen.
Zeven beginselen van het stelsel van rechtsbescherming:
a. Er moet gelegenheid zijn tot het instellen van beroep bij een onafhankelijk en onpartijdig
gerecht dat bij de wet is ingesteld: de rechtspositionele waarborgen hebben betrekking op
de bevoegdheid tot en procedure van benoeming, de opleiding- en overige
, benoemingseisen, de benoemingstermijn en mogelijkheden tot ontslag. Functionele
waarborgen moeten de mogelijke beïnvloeding van onafhankelijkheid en onpartijdigheid
voorkomen. Een mogelijkheid van beïnvloeding is al genoeg. Ze worden bij wet ingesteld
voor de gewone rechterlijke macht in de Wet RO, voor de afdeling bestuursrechtspraak art.
30 wet Raad van State, de centrale raad van beroep art. 1 Beroepswet en voor college van
beroep voor het bedrijfsleven art. 2 wet bestuursrechtspraak bedrijfsorganisatie.
b. Aan rechtspraak moet een bestuurlijke heroverweging voorafgaan: art. 7:1 lid 1 Awb als
hoofdregel sprake van een verplichte bezwaarschriftprocedure. Dan heroverweegt het BO
zijn besluit.
c. Er moet rechtspraak in twee feitelijke instanties bestaan: je moet elkaar kunnen controleren
en nog naar een hogere instantie kunnen gaan. uitzonderingen zijn bv het economisch
bestuursrecht en het ruimtelijk ordeningsrecht daar kennen we namelijk maar een instantie.
d. De rechtsbescherming moet toegankelijk zijn: dit vereist overzichtelijkheid. Bv dat bij een
besluit dat vatbaar is voor bezwaar of beroep het daartegen openstaande rechtsmiddel
wordt vermeld art. 3:45 jo 6:23 , en dat een verkeerd geadresseerde naar het bevoegde
orgaan wordt doorgezonden art. 2:3 jo 6:15 Awb. Ook recht op juridische bijstand valt
hieronder. Ook wordt bv de hoogte van griffie recht vastgesteld art. 7:15 jo 7:28 Awb jo 8:41
jo 8:109 Awb.
e. Zowel de rechtseenheid als de rechtsontwikkeling moet worden gewaarborgd: te denken aan
een goede toegankelijkheid van de jurisprudentie. Door grote kamer art. 8:10a lid 4 en
conclusie art. 8:12a Awb wordt meer rechtseenheid bereikt.
f. De rechtsbescherming moet effectief en tijdig zijn: de rechtzoekende moet een beslissing
kunnen krijgen waar hij wat aan heeft. Blijkens art. 6:16 hebben bezwaar en beroep tenzij bij
of krachtens wet anders is bepaald (art. 8:106 Awb) geen schorsende werking. Uit art. 8:81
lid 1 volgt echter dat hangende bezwaar of beroep een voorlopige voorziening kan worden
gevraagd. Over termijnen zie art. 7:10 jo 7:24 jo 8:55b jo 8:55f Awb. de effectiviteit zie je ook
nog terug in: art. 8:72 lid 3 jo art. 8:52-8:53 jo 8:54-8:55 jo 8:86 Awb.
g. De rechtsbescherming moet efficiënt zijn: er moeten verschillende soorten procedures zijn.
Eenvoudige zaken van gering belang moeten door een enkelvoudige kamer worden
behandeld en ingewikkelde zaken van zwaarwegend belang door de meervoudige kamer. Of
een vereenvoudigde afdoening art. 8:54 Awb.
Beginselen die specifiek betrekking hebben op bestuursprocesrecht:
a. Onpartijdigheid: degene die over de zaak oordeelt, geen eigen belang bij heeft, niet
vooringenomen is en overigens onbevangenheid en vrijheid zijn eigen oordeel over de zaak
kan vormen art. 2:4 lid 1 Awb. dit wordt bv gediend door art. 10:3 lid 3 jo 7:13 Awb.
b. Ongelijkheidscompensatie: degene die over de zaak oordeelt, rekening moet houden met
verschillen tussen de machtspositie van partijen art. 7:11 lid 1 jo art. 8:69 lid 2 en 3 Awb.
c. Hoor en wederhoor: partijen dienen over dezelfde informatie te beschikken, en op elkaars
standpunten te kunnen reageren. Zij moeten voldoende gelegenheid krijgen om hun
belangen tegenover het beslissende orgaan schriftelijk en mondeling te bepleiten.
Bepalingen over horen, inzage stukken horen hierbij.
d. Openbaarheid: art. 121 Gw met uitzondering van de gevallen bij de wet bepaald vinden de
terechtzittingen in het openbaar plaatst en houden de vonnissen de gronden in waarop zij
berusten. Geldt ook voor bestuursrecht art. 8:62 jo 7:19 lid 3 jo 7:5 lid 2 Awb.
e. Motivering: de uitspraak moet in het openbaar worden gedaan art. 8:78 Awb. een uitspraak
dient voorts de gronden te hebben waarop zij rust. De motivering moet kenbaar en
begrijpelijk zijn, consistent en concludent zijn. Motiveringseis volgt uit art. 121 Gw jo art.
, 8:67 lid 2 jo 8:77 lid 1 b Awb deze gelden ook voor hoger beroep bv bij de afdeling. Voor
bezwaar en beroep moet je zijn in art 7:12 jo 7:26 Awb.
f. Tijdigheid: binnen een redelijke termijn een beslissing in de zaak wordt genomen. De diverse
procedures kunnen meerdere termijnen, alleen voor bezwaar en beroep gelden wettelijke
termijnen art. 7:10 jo 7:24 Awb.
Deze beginselen hebben veelal ook betrekking op het civielrecht.
H2 bevoegdheid
2.1 inleiding
uit de kenmerken van het geschil volgt ondubbelzinnig welke rechter daarover dient te oordelen. Art.
8:1 Awb bepaalt dat een belanghebbende tegen een besluit beroep kan instellen bij de
bestuursrechter.
2.2 constitutionele grondslag
art. 1:4 Awb onder bestuursrechter wordt verstaan een onafhankelijke, bij de wet ingesteld orgaan
dat met bestuursrechtspraak is belast. Wat onder bestuursrechtspraak wordt verstaan volgt uit
art.112 lid 2 Gw. bij bestuursrecht heb je ook onafhankelijke bij wet ingestelde organen zijn die niet
tot de rechterlijke macht behoren art. 1:4 lid 1 jo 3 Awb. de rechterlijke macht is uitgewerkt in art. 2
wet RO jo art. 116 lid 1 GW. de waarborgen voor rechterlijke macht zijn er ook voor bestuursrechters
die daartoe niet behoren. De rechterlijke macht mag over burgerlijke rechten berechten art. 112 Gw.
het tweede lid van art. 112 maakt het mogelijk dat geschillen die niet uit burgerlijke
rechtsbetrekkingen voortvloeien, worden opgedragen aan gerechten die niet tot de rechterlijke
macht behoren.
Het in een bestuursrechtelijke rechtsbetrekking uitoefenen van openbaar gezag komt meestal neer
op het verrichten van een publiekrechtelijke rechtshandeling het nemen van een besluit. alle
bestuursrechters, met name ook zij die niet behoren tot de rechterlijke macht, hebben de
bevoegdheid om over besluiten te oordelen art. 8:1 Awb. feitelijk handelen dat neerkomt op de
uitoefening van openbaar gezag is te beschouwen als publiekrechtelijk feitelijk handelen.
Bestuurlijke geschillen worden als regel in eerste instantie door de rechtbank beslecht art 8:1 jo 8:6
Awb. we kunnen twee soorten systemen in bestuursrechtspraak onderscheiden:
- algemene bestuursrechtspraak dit geldt voor alle besluiten waartegen bij de rechtbank
beroep kan worden ingesteld de hoofdregel van art. 8:6 Awb.
- bijzondere bestuursrechtspraak: dat geldt voor besluiten waartegen bij een ander gerecht
dan de rechtbank beroep moet worden ingesteld de uitzondering van art. 8:6 Awb. bv eerste
en enige aanleg.
De absolute bevoegdheid van de bestuursrechter betreft de vraag welke rechterlijke instantie in welk
systeem van bestuursrechtspraak bevoegd is het beroep tegen een besluit te oordelen. De relatieve
bevoegdheid van de bestuursrechter betreft de vraag als sprake is van meerdere gelijksoortige
gerechten, bij welk van die gerechten waar in Nederland beroep moet worden ingesteld. In art. 8:6
lid 1 staat zowel de hoofdregel als de uitzondering: het beroep kan worden ingesteld bij de
rechtbank, tenzij een andere bestuursrechter bevoegd is ingevolge H2 van de bij deze wet behorende
