BESTUURSRECHT
OG 2: Bestuursorganen en belanghebbenden
Literatuur:
Deel I: H2 (niet 2.4.6), 3.2, 4.1
Deel II: 1.7.1 en 1.7.2
Jurisprudentie:
ABRvS 6 juni 2007, 2007/105 (Koningin & Kabinet van de Koningin)
ABRvS 25 mei 2011, AB 2011/233 (VNG)
ABRVS 13 februari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:413 (Subsidie bibliotheek)
ABRvS 14 september 2005, AB 2007/157 (Afgeleid belang verhuurder)
CBB 2 december 2008, AB 2009/12 (Greenpeace)
ABRvS 11 januari 2012, AB 2012/131 (Haaksbergse kapvergunning)
ABRvS 23 augustus 2017, ECLI:NL:RVS:2017:2271 (Mestbassin)
Hoofdstuk 2: Personen in het bestuursrecht
Er zijn diverse rechtssubjecten die in het bestuursrecht kunnen optreden met bevoegdheden, rechten of
plichten:
Natuurlijke personen;
Alle natuurlijke personen die civielrechtelijk handelingsbekwaam zijn, kunnen als rechtssubject in het
bestuursrecht fungeren. Handelingsonbekwamen worden op grond van artikel 8:21 lid 1 Awb
vertegenwoordigd door hun vertegenwoordigers. Zij kunnen op grond van lid 2 zelf in het geding
verschijnen indien zij tot redelijke waardering van hun belangen in staat kunnen worden geacht.
Rechtspersonen, ingesteld krachtens publiekrecht;
Op grond van artikel 2:1 lid 1 BW wordt aan de Staat, de provincies, de gemeenten, de waterschappen
en alle lichamen waaraan krachtens de Grondwet verordende bevoegdheid is verleend,
rechtspersoonlijkheid toegekend.
Rechtspersonen, opgericht krachtens privaatrecht;
Ander privaatrechtelijke entiteiten;
Andere publiekrechtelijke entiteiten.
2.3 Het begrip ‘bestuursorgaan’ in de Awb
Het bestuursrecht regelt de verhoudingen tussen bestuursorganen en burgers. De definitie van
bestuursorgaan is beschreven in artikel 1:1 Awb. Bekende bestuursorganen zoals het college van
burgemeester en wethouders is vanzelfsprekend. Steeds meer zijn er bestuursorganen met specifieke
bevoegdheden of privaatrechtelijke partijen met publieke bevoegdheden (stichtingen of APK-keuring). In
artikel 1:1 Awb wordt de scheiding gemaakt tussen a-organen en b-organen.
A-organen zijn organen van een rechtspersoon die krachtens publiekrecht is ingesteld. Hiervoor is dus
niet vereist dat openbaar gezag wordt uitgeoefend.
,B-organen zijn organen of colleges die met enig openbaar gezag zijn bekleed. Hier is dat dus wel vereist,
omdat deze bestuursorgaan zijn voor zover zij het openbaar gezag bekleden. Deze organen zijn alleen
bestuursorgaan voor het moment waarop zij het openbaar gezag uitoefenen. Als zij hiermee stoppen,
zijn het weer gewoon privaatrechtelijke partijen.
Er dient altijd eerst te worden gekeken of een orgaan een a-orgaan is en daarna kan worden gekeken of
het een b-orgaan betreft.
2.3.2 Organen van rechtspersonen, ingesteld krachtens publiekrecht
Een a-orgaan ontleent zijn rechtspersoonlijkheid aan de wet. Een persoon of orgaan van een krachtens
publiekrecht ingestelde rechtspersoon kan hiervoor worden aangemerkt indien de persoon of het college
in de wet gepresenteerd wordt als een onderdeel van het bestuur.
Een persoon of college kan als ‘orgaan’ van een krachtens publiekrecht ingestelde rechtspersoon worden
aangemerkt indien de persoon of het college in de wet wordt gepresenteerd als onderdeel van het
bestuur van die rechtspersoon. Als een persoon of college enkel in een wet wordt benoemd, is dit niet
voldoende. Het gaat erom dat de persoon of het college zodanig wordt neergezet dat deze een
zelfstandige functie heeft binnen de rechtspersoon.
Het kan ook zijn dat een persoon wel ingesteld is krachtens publiekrecht, maar dit niet te herleiden is uit
de wet. Denk bijvoorbeeld aan een ambtenaar als bedoeld in artikel 231 Gemeentewet. Hij oefent
openbaar gezag uit.
Het kan ook zo zijn dat het niet uit de wet te herleiden is én er is geen sprake van openbaar gezag. Zij
kunnen dan een orgaan zijn door hun zelfstandige positie binnen de rechtspersoon.
2.3.3 Andere personen en colleges met enig openbaar gezag bekleed
De vraag of er sprake is van een b-orgaan kan pas worden beoordeeld wanneer er duidelijk is geworden
dat er geen sprake is van een a-orgaan. Het verschil tussen de twee is dat b-organen niet over hun hele
functie bestuursorgaan zijn en onder de reikwijdte van de Awb vallen. Dit zijn zij slecht voor zover ze het
openbaar gezag uitoefenen. In de praktijk gaat het vaak om privaatrechtelijke entiteiten die bij het
openbaar bestuur betrokken zijn.
Wat is openbaar gezag? Volgens de memorie van toelichting is openbaar gezag het uitoefenen van een
publiekrechtelijke bevoegdheid waarmee de rechtspositie van rechtssubjecten kan worden bepaald.
Uitgangspunt is dat openbaar gezag slechts bij wettelijk voorschrift wordt verleent. Onder
omstandigheden kan de bestuursrechter een privaatrechtelijke rechtspersoon die niet krachtens de wet
een publiekrechtelijke bevoegdheid uitoefent, als b-orgaan aanmerken.
Al met al is de praktische betekenis van a- en b-organen nagenoeg hetzelfde. Bij b-organen speelt soms
de vraag welke entiteit als bestuursorgaan moet worden aangemerkt: het orgaan van de
privaatrechtelijke rechtspersoon of de rechtspersoon zelf? Hierover bestaan verschillende opvattingen.
- Bestuurlijke benadering: Organen van privaatrechtelijke rechtspersonen
- Privaatrechtelijke benadering: De privaatrechtelijke rechtspersoon zelf
2.3.4 De uitgezonderde organen: artikel 1:1 lid 2 Awb
,Als het ruime begrip uit artikel 1:1 lid 1 Awb zonder meer wordt toegepast, zou het ook van toepassing
zijn op instanties die de wetgever niet onder het bestuursrecht heeft willen laten vallen.
2.3.5 De uitzondering op de uitzondering: artikel 1:1 lid 3 Awb
De organen die in artikel 1:1 lid 2 Awb zijn benoemd kunnen wel als bestuursorgaan worden aangemerkt
voor zover ze in het kader van het ambtenarenrecht besluiten nemen of handelingen verrichten jegens
ambtenaren die bij hen in dienst zijn.
2.4 De belanghebbende
2.4.1 Inleiding
In het bestuursrecht kunnen diverse belangen en tegenbelangen zijn. Om te bepalen wie er bij een
bepaald proces betrokken is, wordt meestal een tussenweg bewandeld door degene rechten en
bevoegdheden te geven van wie zijn belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken: de
belanghebbende. In het algemeen geldt dat de aard van het besluit van belang is voor de omvang van
de kring belanghebbenden.
In alle bepalingen in de Awb wordt met het begrip ‘belanghebbende’ hetzelfde bedoeld. Dat betekent dat
steeds aan de hand van dezelfde criteria moet worden bepaald wie er belanghebbende is.
De definitie van ‘belanghebbende’ is terug te vinden in artikel 1:2 lid 1 Awb: ‘Onder belanghebbende
wordt verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken.’
Voorwaarde 1: Er is een belang. Het feit dat iemand zijn rechtspositie veranderd is niet voldoende: hij
moet er feitelijk effect van ondervinden en het moet reëel zijn (jurisprudentie).
Voorwaarde 2: Het belang moet aan iemand toekomen. Dit kunnen natuurlijke personen, rechtspersonen
of bestuursorganen zijn. Ook de restgroep met o.a. maatschappen en vof’s voldoen hieraan.
Voorwaarde 3: Het belang moet rechtstreeks bij een besluit betrokken zijn.
In de praktijk is het vaak duidelijk wie er belanghebbenden zijn bij een bepaald besluit, maar
desondanks bestaat er veel jurisprudentie over. Voordat de bestuursrechter inhoudelijk over een geschil
mag beoordelen, moet hij controleren of hij hiervoor bevoegd is.
2.4.2 De normadressant van een persoonsgerichte beschikking
Diegene wiens rechtspositie door een individueel besluit wordt bepaald, is uiteraard belanghebbende. Hij
is geadresseerde van de norm die door de beschikking wordt gesteld. Zowel natuurlijke personen,
rechtspersonen en bestuursorganen als andere entiteiten kunnen normadressant zijn. Let op, meestal is
de normadressant dezelfde als de geadresseerde maar in bepaalde situaties kan dit anders zijn. Indien er
nog andere belanghebbenden zijn bij een individuele beschikking, worden deze derde-belanghebbenden
genoemd.
2.4.3 Opkomen voor eigen belangen
Iemand die geen normadressant is heeft slechts een bij het besluit betrokken belang als voldaan is aan
de OPERA-criteria.
Objectief: Een belang dat slechts in de subjectieve belevingswereld van iemand bestaat en niet objectief
bepaalbaar is, levert geen belanghebbendheid op.
, Persoonlijk belang: Bestuursorganen moeten het algemeen belang behartigen en dus zou iedere burger
bij elk besluit belanghebbende kunnen zijn. Dit is niet de bedoeling. Iemand is alleen belanghebbende bij
een besluit als zijn positie zich voldoende onderscheidt van de positie waarin een grote groep mensen
zich verkeert. Dit begrip kan ver reiken. In 2016 is een uitspraak geweest waarin een uniforme maatstaf
is bepaald om te beoordelen of iemand die stelt gevolgen te ondervinden van een besluit, aangemerkt
kan worden als belanghebbende. Uitgangspunt: iemand die rechtstreeks feitelijke gevolgen ondervindt
van een activiteit of handeling die het besluit toelaat, is in beginsel belanghebbende.
Eigen belang: Iemand kan alleen voor zijn eigen belang opkomen en niet voor die van iemand anders.
Een zoon kan geen beroep instellen voor zijn vader zijn weigering voor een uitkering tenzij hij deze als
gemachtigde schrijft, artikel 2:1 lid 2 Awb.
Rechtstreeks: Iemand zijn belang moet voldoende direct door het besluit zijn geraakt. Er moet een
causaal verband zijn. Iemand heeft bijvoorbeeld geen rechtstreeks belang bij een besluit als hij er alleen
bij betrokken is of een afgeleid belang heeft.
Actueel/Actief: De persoon moet op het moment van het besluit een belang hebben bij het besluit. Een
onzeker, in de toekomst gelegen belang, is onvoldoende om voor belanghebbende te worden
aangemerkt.
Een persoon met een afgeleid belang, een indirect belang dat niet rechtstreeks werkt maar via een
ander, kan niet als belanghebbende in de zin van artikel 1:2 lid 1 Awb worden beschouwd. In de
literatuur is hier veel commentaar op en in de jurisprudentie zijn hier uitzonderingen/nuanceringen op
gemaakt;
I. Een belang is niet afgeleid als het een tegengesteld belang is. Bijvoorbeeld: een bewoner
van een woning was wel belanghebbende bij het besluit waarin aan de eigenaar
toestemming was verleend om de woning aan de woonbestemming te onttrekken.
2.4.4 Opkomen voor toevertrouwde belangen: artikel 1:2 lid 2 Awb
Een bestuursorgaan kan een belanghebbende zijn van een besluit van een ander bestuursorgaan.
Bestuursorganen hebben geen eigen belang, maar behartigen het algemeen belang. In artikel 1:2 lid 2
Awb is bepaald dat bestuursorganen de ‘aan hun toevertrouwde’ belangen als zijn belang moet zien.
Wanneer is een belang toevertrouwt?
Welke belangen zijn toevertrouwd kan worden afgeleid uit de wettelijke taakomschrijving van het
bestuursorgaan. Een algemene taakomschrijving is niet voldoende om als belanghebbende te worden
aangemerkt. De bestuursrechter let meer op specifieke wetten. Een bestuursorgaan kan zijn
belanghebbendheid ook weer verliezen als de bevoegdheden worden gedelegeerd.
2.4.5 Opkomen voor algemene of collectieve belangen, artikel 1:2 lid 3 Awb
Een rechtspersoon kan op dezelfde manier als een natuurlijk persoon belanghebbende zijn bij een besluit
op grond van artikel 1:2 lid 1 Awb. De rechtspersoon heeft dan een belang dat voldoet aan de OPERA-
criteria.
Artikel 1:2 lid 3 Awb breidt de mogelijkheden uit om bepaalde rechtspersonen als belanghebbende aan te
merken. Voor rechtspersonen wordt namelijk als hun eigen belangen gezien de algemene en collectieve
belangen die zij krachtens hun doelstelling en feitelijke werkzaamheden in het bijzonder behartigen. In
