De bestuurlijke kaart van Nederland
Hoofdstuk 1: De bestuurlijke kaart van Nederland
Als we ergens willen navigeren is het van belang dat we weten hoe de straten zijn georganiseerd.
Dit noemen we ‘kaartkennis’. Als we niet over voldoende kaartkennis beschikken, kunnen we die
informatie opzoeken op een plattegrond of in een app. Op dezelfde manier is dit boek een beetje
de kaartkennis van het openbaar bestuur. We gaan bekijken wie wat doet en welke
verantwoordelijkheden een bepaald bestuursorgaan heeft.
1.1: Wat is openbaar bestuur?
In de bestuurskunde is het gebruikelijk om over het openbaar bestuur te spreken. De inhoud van
deze term kan variëren, maar het wordt vaak gebruikt als synoniem voor de overheid. We kunnen
de werkelijkheid om ons heen vanuit verschillende perspectieven bekijken te weten:
Juridisch: Alle organisatie met een publiekrechtelijk grondslag behoren tot het openbaar
bestuur. Daar horen private organisaties zoals verenigingen, stichtingen en marktpartijen
niet bij. Dit terwijl zij niet zelden een publieke taak vervullen;
Financieel: Wat is het verdienmodel? Betreft het de verkoop van goederen en diensten of is
de financiering afkomstig van algemene middelen zoals belastingen, premies en
overheidssubsidies?;
Doel- of taakstelling: Private organisatie behartigen de belangen van leden, klanten of
aandeelhouders. De publieke taak is veelal vastgelegd is de wet en richt zich op de
behartiging van het algemeen belang;
De stichting Cito was bij oprichting in 1968 een overheidsinstantie die toetsen en examens
ontwikkelde voor basisscholen en middelbare scholen. Sinds 1999 zijn ze geprivatiseerd, maar
voeren ze nog steeds bovenstaande publieke taak uit via een stichting. Ze worden nu niet meer
betaald vanuit een structurele instellingssubsidie, maar vanuit een projectsubsidie. Tevens zijn ze
eigenaar van een dochteronderneming (Cito B.V.) die commerciële activiteiten onderneemt. De
taak van Cito is wel wettelijk vastgelegd in artikel 3 van de Wet SLOA (Wet subsidiëring landelijke
onderwijsondersteunende activiteiten. Ondanks dat Cito een private organisatie is, vervuld het dus
wel degelijk een publieke taak.
Zoals we zien is de scope van het openbaar bestuur dus afhankelijk van je perspectief en in het
voorbeeld van Cito is ook te zien dat het aan verandering onderhevig is. Niet alleen de uitvoering,
maar ook het beleid ligt voor een deel in handen van private partijen. Zo is het niet zelden zo dat
overheidsbeleid voor een deel wordt bepaald door vakbonden en milieuorganisaties.
Veel organisaties vervullen publieke taken zoals ziekenhuizen, zorginstellingen en culturele
instellingen. Het maatschappelijke veld waarbinnen deze organisaties opereren wordt ook wel het
maatschappelijk middenveld genoemd. Deze organisaties hebben geen winstoogmerk, maar zijn
wel onderdeel van de private sector waar ook commerciële actoren (bedrijven met winstoogmerk)
opereren. Deze commerciële markpartijen zijn ook niet los te zien van het openbaar bestuur.
Kennis en inzicht van het openbaar bestuur is dus pas mogelijk als zij wordt bezien vanuit de
samenhang met de maatschappelijke context.
Zoals het voor kaartkennis niet voldoende is om een paar belangrijke gebouwen te kennen, is het
ook binnen de bestuurskundige kaartkennis goed om het openbaar bestuur vanuit een breder
perspectief te bekijken.
1.2: Kenmerken Nederlands openbaar bestuur
Het Nederlandse openbaar bestuur heeft een groot aantal unieke kenmerken waarin het zich
onderscheid van andere Europese staten en de Verenigde Staten zoals:
Constitutionele monarchie: In Nederland is de koning(in) het staatshoofd. We zijn geen
absolute monarchie, want het mandaat van de koning is onderhevig aan de in de grondwet
beschreven regels;
Rechtstaat: In Nederland moeten overheidsinstanties handelen op grond van de wet. Dit
wordt ook wel het legaliteitsbeginsel genoemd. Ook hebben Nederlanders grondrechten
zoals vrijheid van godsdienst, drukpers en vergadering;
Gedeeltelijke scheiding der machten: De rechtsprekende, wetgevende en uitvoerende
macht opereren onafhankelijk van elkaar en controleren elkaar ook (trias politica);
, Scheiding van kerk en staat: We hebben geen staatskerk zoals in Groot-Brittannië en
Scandinavië;
Parlementair stelsel: De bevolking kiest rechtstreeks (dus niet via districten) de Tweede
Kamer waaraan de regering verantwoording verschuldigd is. In andere landen zoals de
Verenigde Staten wordt een presidentieel stelsel gehanteerd. In Nederland wordt ook wel
van een representatieve of indirecte democratie gesproken aangezien we onze
volksvertegenwoordigers kiezen. De volksvertegenwoordigers maken vervolgens de wetten.
Vormen van directe democratie via een referendum komen niet vaak voor. Hierbij valt te
denken aan Zwitserland of de VS;
Ministeriële verantwoordelijkheid: Ministers zijn verantwoordelijk voor het staatshoofd,
ambtenaren en hun voorgangers. Ministeriële verantwoordelijkheid is één van de twee
pijlers van het parlementaire stelsel;
Vertrouwensregel: De tweede pijler is dat je als minister wordt geacht af te treden als je
niet langer het vertrouwen van de volksvertegenwoordiging hebt;
Dualistische parlementair stelsel: De regering staat los van de gekozen
volksvertegenwoordiging. Als minister kun je geen onderdeel uitmaken van de Staten
Generaal. Dit geldt ook voor de gemeenteraad die gescheiden is van het college van
burgemeesters en wethouders en de Provinciale Staten die gescheiden zijn van het college
van Gedeputeerde Staten;
Geen direct gekozen bestuurders: Wethouders en gedeputeerden worden gekozen door de
gemeenteraden en Provinciale Staten. Formeel worden ministers, burgemeesters en
commissarissen benoemt door de kroon;
Evenredige vertegenwoordiging: Dit wil zeggen dat het aantal zetels dat een partij heeft in
overeenstemming is met het draagvlak dat die partij heeft in de samenleving. Dit is anders
in landen zoals de Verenigde Staten, Groot-Brittannië en Frankrijk waar een
districtenstelsel geldt. Ook hebben we in Nederland geen kiesdrempel. Een partij hoeft dus
niet een minimumpercentage van de stemmen te behalen om überhaupt voor een zetel in
aanmerking te komen zoals in Duitsland en België;
Constitutioneel hof: We hebben in Nederland geen constitutioneel hof die zaken toetst aan
de hand van de grondwet zoals in Duitsland en de Verenigde Staten;
Geen juryrechtspraak: In Nederland hebben we zoals in andere landen geen
lekenrechtspraak, maar is de rechtspraak belegd bij professionele rechters;
Omvangrijk functioneel bestuur: We kennen natuurlijk de verschillende bestuurslagen zoals
Rijk, provincie, gemeente, maar we kennen ook vormen van functioneel bestuur zoals de
waterschappen. Het functioneel bestuur loopt wel terug. Zo zijn de product- en
bedrijfschappen die met name de een rol speelden in de agrarische sector opgeheven en
weer ondergebracht bij het ministerie van economische zaken.
Deels zijn deze eigenschappen van het Nederlandse openbaar bestuur ontstaan als gevolg van
wetgeving. Zo heeft de grondwet van Thorbecke van 1848 de basis gelegd voor ministeriële
verantwoordelijkheid en de gedecentraliseerde eenheidsstaat (Huis van Thorbecke in de vorm van
Rijk, provincie en gemeente). Ook heeft de volksvertegenwoordiging ervoor gekozen om het
districtenstelsel af te schaffen en over te gaan op evenredige vertegenwoordiging.
Andere kenmerken zijn niet perse in wetgeving gegoten, maar vanzelf ontstaan zoals de
ministeriële verantwoordelijkheid, de vertrouwensregel en de rol van de waterschappen.
In vergelijking tot andere landen kunnen we de Nederlandse vorm van besluitvorming als inclusief
beschouwen wat wil zeggen dat beslissingen alleen tot stand komen als er zowel binnen als buiten
de politiek breed draagvlak voor bestaat. We zouden onze bestuursstijl kunnen beschrijven aan de
hand van de zes co’s te weten:
Coalitie;
Collegialiteit;
Compromis;
Consensus;
Coöptatie (ruimte voor nieuwe politieke partijen in het bestel);
Coöperatie.
De ruimte voor nieuwkomers en de positieve vorm van samenwerking zijn gewaardeerde
elementen van het bestuur. Aan de andere kan worden ze ook gezien als hindernissen die het
moeilijk maken om tot daadkrachtige besluitvorming te komen. Zodoende is er een grote roep om
bestuurlijk vernieuwing. In dat ligt staan een heleboel punten ter discussie van een gekozen
premie/burgemeester tot de invoering van referenda.
,1.3: Leeswijzer
De bestuurlijke kaart van Nederland is niet los te zien van de internationale context waarin het zich
bevindt. Het bestuur in Nederland wordt namelijk beïnvloed door beslissingen die op internationaal
niveau worden genomen. Daarbij kunnen we denken aan besluitvorming binnen de Europese Unie
en de Verenigde Naties. Voor meer informatie kijk op www.coutinho.nl/bestuurlijkekaart.
, Hoofdstuk 2: De Nederlandse staat
In het wapen van Nederland lezen we de spreuk Je maintiendrai (ik zal handhaven). De
Nederlandse vlag en het wapen symboliseren de Staat der Nederlanden.
Vier kenmerken van de Nederlandse staat zijn:
Er is sprake van een bepaald grondgebied (territorium) die begrenst worden door andere
staten. In het geval van Nederland wordt het territorium ook begrensd door de Noordzee;
Er is een bevolking. Om die reden is bijvoorbeeld Antarctica geen staat, omdat het geen
bevolking heeft;
Er is sprake van een wettelijke ordening en gezaghebbende partijen die de regels kunnen
handhaven. Ook in Nederland zijn er wetten en rechtbanken om de wetten te handhaven.
Tevens is de overheid het geweldsmonopolie. Geweld vanuit andere partijen is strafbaar;
Een staat wordt door andere staten erkend. In de praktijk betekent dit dat het
lidmaatschap van de Verenigde Naties betekent dat je als staat wordt erkent. Een
soevereine staat is een staat die in het internationale recht gelijk is aan andere staten. Een
interessant land om daarbij in ogenschouw te nemen in Kosovo. Het land is door 111
landen als staat erkent, maar het is geen lid van de Verenigde Naties.
Verschillende inheemse volken, minderheden en vertegenwoordigers van niet erkende staten zoals
Baskenland, de Molukken, Tibet, de Kosovaren en de Koerden hebben hun krachten gebundeld in
The Unrepresented Nations and Peoples Organization. Het doel van deze organisatie is om
mensenrechten, culturele rechten en het leefmilieu van haar leden te beschermen. Het grootste
volk zonder eigen staat zijn de Koerden. Ze wonen op het grondgebied van Turkije, Iran, Irak,
Syrië, Armenië en Azerbeidjan.
De Staat de Nederlanden is een rechtspersoon en mag zodoende ook rechtshandelingen verrichten
zoals het sluiten van een koopovereenkomst op het opleggen van een belastingaanslag. Tevens
maakt Nederland net als Aruba, Curaçao en Sint Maarten onderdeel uit van het Koninkrijk der
Nederlanden. Op 15 december 1954 kwam er een einde aan de koloniale status van de
Nederlandse Antillen. Op 1 oktober 1986 werd aan Aruba de zogeheten status aparte toegewezen
waarmee het eiland zich los maakte van Nederland en de status van land kreeg binnen het
koninkrijk.
Op 10 oktober 2010 zijn de Nederlandse Antillen ontbonden. Curaçao en Sint Maarten werden toe
ook als land erkent binnen het koninkrijk. Bonaire, Saba, en Sint-Eustatius hebben de status van
openbaar lichaam gekregen, waardoor je ze kunt vergelijken met de Nederlandse gemeenten. In
het boek behandelen we Nederland zonder Bonaire, Saba en Sint-Eustatius. Het Statuut voor het
Koninkrijk der Nederlanden regelt een bijzonder samenwerkingsverband van Nederland, Aruba,
Curaçao en Sint Maarten. De Grondwet neemt de bepalingen van het Statuut in acht.
Er zijn allerlei afspraken gemaakt over bestuur, wetgeving, overheidsfinanciën, economie,
criminaliteit en rechtspraak. Ook zijn er overgangsregeling getroffen en 70% van de Antilliaanse
staatsschuld van 1,7 miljard euro is gesaneerd (kwijtgescholden).
In de wet openbare lichamen Bonaire, Sint-Eustatius en Saba zijn de instelling en inrichting van de
openbare lichamen, de samenstelling en bevoegdheden van hun besturen geregeld die zo goed
mogelijk aansluit met het gemeentelijk bestuursmodel. Er zijn ook verschillen. Zo zijn de drie
